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    论我国保险竞争规制的国际接轨

    来源:bbin下载 | 作者:admin | 本文已影响

    论文关键词:保险  竞争  规制  完善 
      论文摘要:在我国加入WTO后,切实履行与保险有关的入世协议,积极应对入世后保险市场竞争的挑战,需要按照市场化理念和国际理念,遵循透明度原则和国民待遇原则,不断完善我国保险竞争规则,以克服现行保险市场竞争规制模式存在的不足。对于保险市场不正当竞争行为的规制,要实行“标本”兼治。特别是对保险业垄断的规制,不能照搬他国经验,而应结合我国保险体制市场化改革的实际,综合运用法律手段、政治手段、经济手段进行治理。 
      一、我国保险市场开放面临的规制挑战 
      随着入世后对入世协议的逐步落实,我国保险市场将进一步开放,保险规制也面临着许多新的挑战。 
      1.外国保险公司大量涌入,再保险市场在开放中面临着最大挑战。具有雄厚资金实力,先进保险技术和丰富管理经验的外国保险公司与不成熟的中资保险公司同台竞争,这无疑会给中资保险公司带来竞争压力,并压缩中资保险业的生存和发展空间,保险市场份额将被重新分割。特别是再保险市场,根据前对外经济与贸易合作部公布的《中华人民共和国服务具体承诺减让表》来看,我国的再保险市场将面临百分之百的开放,直面国外保险公司的竞争。 
      2.保险费率趋向市场化,使保险定价越来越细,不良风险获得保险保障的困难越来越大。在一个自由竞争的保险市场上,保险公司所采用的费率结构必须与投保人的风险水平相适应,至少应该接近于其他保险公司所采用的费率结构,这就要求保险公司根据不同的风险分级变量自由定价,否则会失去竞争机会。开放保险市场所带来的一个不可避免的结果就是不同风险之间价格差异的扩大,保险公司将通过越来越多的风险分级变量把投保人根据其风险水平分成许多不同的费率组别,自由定价的政策将迫使保险公司充分利用有关保单持有人相关统计信息来确定保单价格,从而使保险市场价格趋于敏感性和多样化。 
      3.经营费用和代理人佣金将大幅下降。在所有实施垄断经营、价格控制、卡特尔或缺乏真正竞争的国家,保险公司由于缺乏竞争压力,其经营效率普遍较低,如经营管理费用过高,支付给代理人的佣金远远超出必要的水平,而这些经营费用水平在完全市场化的竞争中是不可能维持的。随着我国加入WTO,保险市场不断开放,国内保险公司为了参与竞争,抢占市场,必定采取低费率政策,从而导致承保利润下降,无力支付高额的费用和佣金。因此,削减经营费用、降低代理人佣金将成为保险公司重要的竞争手段。这必将对目前我国保险经营方式和保险市场利益格局产生巨大的冲击。 
      4.保险监管机构压力增大,监管体系将与国际惯例接轨。外资保险公司的进入,使我国保险市场上竞争主体不断增加,成份愈加复杂,这将给我国的保险监管带来新的挑战。根据WTO确立的国民待遇原则,在对保险市场竞争的规制上,内资与外资保险机构在市场准入和退出、业务范围、经营规则和法律责任等方面应一视同仁,这就要求保险监管应尽快通过体制和模式的创新以与国际惯例接轨。 
      二、现行保险市场竞争规制与WTO法律制度之间的差距 
      我国保险竞争规制模式在基本精神、基本原则和相关规定等方面,虽然正在努力与WTO法律制度但仍有不符之处,这主要表现在以下三个方面: 
      其一,过于强调保险市场的安全和秩序,疏忽其他同样重要的价值目标——自主、效益、公平竞争。尽管WTO法律制度在金融服务问题上给自由化以相对的保留,但是自由化始终是金融服务协议的基本目标。然而,我国现有的保险竞争规制模式在价值目标上,强调国家的管制利益,疏忽了市场主体自主权益的维护;强调行政性的强制监管,相对忽视保险业的自律和保险公司的内控。 
      其二,将内资保险与外资保险、外国保险区别对待。为强化外资保险公司的竞业监管,我国制订了《外资保险公司管理条例》等专门性规章。这些法规和规章表明,我国在针对保险市场主体的立法上试图做到内外有别。其实,《保险法》和其他相关法律的规定也体现了内外资保险公司差别待遇。如《保险法》第7条规定:“在中华人民共和国境内的法人和其他组织需要办理境内保险的,应当向中华人民共和国境内的保险公司投保。”《中外合资经营企业法》中规定:“合资企业和各项保险应向中国的保险公司投保。” 
      其三,在保险法制的公开与创制方面,透明度尚有很大差距。透明度原则是世贸组织的重要原则。这不仅是一项程序性原则,也是一项实体性原则,它体现在世贸组织上主要协定、协议中。《服务贸易总协定》第6、第7条对成员方国内法规创制提出了原则性要求,即对于成员方已经承诺开放的服务部门,其国内法律法规的制定必须遵循合理、客观和公正、统一的原则。统一性要求在成员领土范围内管理贸易的有关法规不应有差别待遇,即中央政府统一颁布有关政策法规,地方政府颁布的有关上述事项的法规不应与中央政府有任何抵触。但是,中央政府授权的特别行政区地方政府除外。公正性和合理性要求成员对法规的实施实现非歧视原则。 
      透明度原则要求法律、法规、规章的制定、修改、废止必须及时地公开和通报,并应将有关法令、规章或行政指令等迅速地报告给服务贸易理事会,还应建立相应的机构和机制来确保这种公开和通报的全面与及时。我国现有保险法制的公开,虽有了一定的机制,但是仍然缺乏严格的执行和监督规程。特别是监管当局针对具体问题所做出的、实际具有法律效力的应对性答复和解释,往往缺乏严格的程序规范,其透明度难以保证。根据WTO法律制度的要求,任何成员方认为其他成员方所制定的政策、措施和法规将影响协议的实施的,有权向服务贸易理事会报告。这意味着如果我们不迅速改变保险立法的缺乏透明度和统一性的状况,我国将可能面临众多来自WTO成员方保险公司的起诉,从而在国际保险合作和竞争中陷入被动局面。 
      事实上,我国的保险竞争规制制度也缺乏透明度。政府对保险业进行规制的内容、措施、手段和程序缺乏透明度。诚然,在我国现有条件下,要确保透明度原则在保险市场竞争规制的实践中得到实现,还有一定困难。原因主要在于:首先,我国的信息公开制度虽然开始建立并受到普遍关注,但由于认识的偏差、物质基础的缺乏及体制的障碍,我国的信息公开,无论从内容、范围还是从形式和程度上都还远不能满足WTO的需求,甚至被认为是贸易上缺乏透明度的国家。其次,部门立法制约了国家法律体系的科学和统一。我国的保险法制的草拟和创制者大多是由政府职能部门——中国保监会来充任。由于政府职能部门存在着明显的行政目标、法律、法规和规章的草拟创制必然会渗透其主体利益色彩。这势必会影响保险法制的合理、公正和统一,从而在实质上违背透明度原则。 
      三、完善我国保险市场竞争规制的对策 
      1.确立保险竞争规制的市场化理念 
      所谓市场化理念,就是对以市场作为优化资源配置的基础性手段的一种信仰、期待和追求。市场化理念应该是保险市场竞争规制基本价值体现。因为:①市场化理念是竞争规制的重要理论基础。从法律的角度来看,市场竞争规制强调的是通过法律手段来约束和规范市场主体行为;从经济角度分析,它主要通过对该行为的鼓励、限制或惩罚给竞争者以压力,达到优化资源配置的目的。虽然这种压力的形成也依赖于直接的行政约束,但更多的或主要的通过市场的力量问接作用于市场主体,在这里,市场仍在资源配置中发挥着基础性作用。这也是市场规制与市场管制的实质区别所在。②市场化理念是WTO法律制度的灵魂。WTO所架构的是一种以市场为价值取向的政府与市场的关系,市场经济中的市场应当是完整的、开放的,市场机制是完善的,市场监管是有效的,市场运行是规范的,这就要求政府对市场的干预必须有限度。这是WTO法律制度的一个基本前提。实际上,自80年代以来,包括广大第三世界国家在内的非市场经济国采取了市场经济制度或进行了以市场经济为走向的改革。各国经济的市场化使作为“经济联合国”的WTO的产生和发挥作用有了一个更加广泛的基本制度基础。

    要在我国保险竞争规制中贯彻市场化理念,必须对我国现行保险市场规制模式进行全面改革和创新,包括:规制主体要从政府他律一元规制主体到除政府以外的包括保险行业协会、保险中介机构等多方参与的他律性和自律性相结合的多元规制主体的转变;规制手段要完成从政府行政审批、行政检查、行政处罚等单一行政规制手段到对市场主体的市场行为进行合法性、合规性审查的法律规制手段为主的转变;规制的目标上要从保证保险市场的稳定和安全、控制保险风险为唯一目标的安全规制到安全优先、兼顾效率的规制的转变;规制的时问上要完成从事前上报审批的事前规制和向事前报批、事中监督和事后评价和惩处的全过程规制转变;规制的内容要从以条款和费率监管为中心到以偿付能力为中心的转变。 
      2.借鉴保险竞争规制的国际经验 
      保险市场的国际化决定了保险竞争的国际化,这就要求我国应开展和加强保险竞争规制领域的国际合作。WTO要求成员方在制度变革上应能逐渐地接受金融自由化理念。我国应在维护国内保险市场秩序的同时,要大胆地为保险法制的国际化创造条件,为我国保险市场早日真正地融入国际保险市场提供法律保障。 
      3.进一步完善保险市场规制的法律体系 
      为适应WTO法律制度的要求,必须立足我国社会主义市场经济条件下保险业发展的实际,顺应世界保险业竞争发展的趋势,加快完善我国的保险市场规制法律体系,建立有效的保险规制的各项法律制度,以规范我国保险市场竞争,促进我国保险业的健康发展。 
      第一,在遵循WTO国民待遇原则的同时,充分利用国际法律资源,保护我国民族保险业。一方面,我们按照WTO的要求,抓紧修改现行保险法律法规,废除对外资保险公司的歧视性待遇规定(如经营许可证审批的条件过于严格、程序过于繁琐,经营地域和展业范围的限制等)和超国民待遇规定(如税收优惠和保险资金运用渠道优惠等),以创造一个内外资保险公司公平竞争的市场环境。另一方面,要遵守国际义务的前提下,要充分利用《服务贸易总协定》和其他相关国际法律给与发展中国家的特殊待遇和保护性条款,以及我国在与WTO其他成员方谈判中所争取到的一些权利,通过制定相应的法律法规,对尚属于幼稚行业的我国民族保险业给予适当的保护,使我国的保险开放能够积极而又稳妥地推进。 
      第二,进一步完善我国保险监管法律体系,构建一个以保监会为核心、保险行业自律为补充、保险公司自控为基础、其他相关部门(如其他金融监管机构、工商行政管理部门)相配合的保险市场规制的多元立体网络结构。在目前我国金融业分业经营、分业监管体制还不可能改变的情况下,尤其要在法律上明确保监会在保险竞争规制中的职责权限,加强保监会与其他政府部门之间的相互配合。同时,要积极开展调查研究,为我国实行金融混业经营、统一监管体制,做好必要的立法准备。 
      第三,强化对保险业垄断经营的规制。垄断经营是当前我国保险业市场化进程中的突出问题。在规制保险垄断问题上,我们既要借鉴国外成功的经验,又不能照搬他国的模式,而应结合我国保险业发展的实际和我国保险体制市场化改革的要求,采取相应的法律对策。虽然我国保险业也存在着经济垄断的现象,但由于传统计划经济的影响和现行体制设计的缺陷,我国的保险垄断主要还是行政垄断。因此,目前我国保险业反垄断的主题应该是以反对行政垄断为重点,要依法限制地方政府对保险业的干预,为保险市场主体平等、自由的竞争营造良好的环境。在我国《反垄断法》尚未出台前,就以《反不正当竞争法》有关反垄断的规定为法律依据,由保险监管机构和工商行政管理部门共同承担反保险行政垄断的职责。必须明确,我国反保险行政垄断是一项复杂而长期的任务,既有赖于相关法律制度的完善,也有赖于新的保险市场主体的培育、保险市场竞争机制的完善和保险监管制度的创新。正如有的学者主张的“行政性垄断综合治理论”那样,解决保险业的行政垄断问题,同样需要政治手段、经济手段和法律手段三者配合使用。 
      第四,按照社会主义市场经济发展和建设法治国家的要求,依法严厉打击我国保险市场中严重存在的各种不正当竞争行为。由于我国保险市场尚处于初步发展阶段,保险法制亦不健全,保险市场中的不正当竞争仍然普遍存在,如擅自降低费率、提高或变相提高代理人佣金、给与保户高额回扣、侵犯竞争对手的商业秘密(经营计划和保单设计等)、保单推销中的虚假陈述和夸大宣传、违规运用保险资金等。这些不正当竞争行为不仅扰乱了我国市场秩序,损害了合法经营者的正当权益,也与WTO的要求格格不入,制约了我国保险开放的步伐。因此,在我国已加入WTO的背景下,当务之急是要通过完善立法和严格执法,有效遏制并最终消除保险市场中的不正当竞争现象。 
      对于保险市场不正当竞争行为的规制,要实行标本兼治。所谓“治本”就是要通过修改和《保险法》,增加保险竞业的有关条款,为保险市场主体的竞争提供更明确具体的行为规范,为保险竞争规制提供更强有力的法律支持;同时,通过改善保险市场结构并加强市场主体的内控机制,从根本上防范市场主体的不正当竞争。所谓“治标”,则是指规制部门对市场主体对已经发生的不正当竞争行为进行查处。由于我国保险业尚处于发展初期,保险公司的法人治理结构和风险内控机制很不完善,加大规制部门对不正当竞争行为的打击力度更显得重要。至于有关部门在规制不正当竞争行为上的职责分工不清,则应当通过行政体制改革加以解决。


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